行业聚焦│陈政高：拓展区域发展空间
拓展区域发展空间，是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》( 以下简称《建议》)提出的关于我国区域发展战略的重大决策部署， 是"十三五"时期优化区域空间开发格局、构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系、推进新型城镇化、保障全面建成小康社会战略目标顺利实现的必然要求。拓展区域发展空间， 要以激发区域经济活力、发挥区域发展潜能、促进可持续发展为目标， 以优化空间结构、推进转型发展、增强承载能力为重点，实现区域空间的全方位多层次、立体化、绿色化开发利用。
拓展区域发展空间的重大战略意义，可以从以下三个方面来认识和把握。
我国幅员辽阔，不同地区之间，生态条件不同，资源禀赋各异，发展差距客观存在。国家针对不同区域，实行差别化的区域发展战略，以充分发挥不同区域的比较优势。改革开放以来，国家相继实施了东部沿海开放、西部大开发、振兴东北、中部崛起等区域战略，形成了区域发展的“四大板块”。近年来，中央又提出了“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略。三大战略和“四大板块”战略有机结合，进一步丰富和完善了我国区域发展战略体系，对推动区域经济协调发展，具有重大的理论价值和现实意义。
城镇化是人类社会发展的必然趋势，是国家现代化的重要标志。当前我国城镇化水平已超过54%，2020年预计将达到60%，处于城镇化向纵深发展的关键时期。要以人的城镇化为核心，走中国特色新型城镇化道路，必须妥善解决好“三个一亿人”的问题，推动农村人口同步实现小康，这对我国区域空间承载能力提出了相当高的要求。拓展区域发展空间，提升既有城镇功能，推进城乡发展一体化，激发区域经济发展的潜能与活力，对提高城镇化质量、实现新型城镇化具有至关重要的支撑作用。
党中央、国务院高度重视生态文明建设，《建议》明确了“十三五”时期生态文明建设的目标要求。当前，我国区域空间利用还存在着开发模式粗放、生态保护不力、利用效率不高等突出问题。拓展区域发展空间，就是要贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设的总体部署和要求，把生态文明建设放在更加突出的战略位置、优化区域发展空间结构，推进绿色发展，建设美丽中国。通过建立健全区域空间规划管理制度，提高区域空间治理能力和水平，统筹协调陆城水域、地上地下空间的开发利用。大力优化开发利用结构，增加生活空间和生态空间，提高生产空间利用效率，推进区域空间开发模式转型，把生态文明建设的各项要求落到实处，促进形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。
拓展区域发展空间，内涵丰富，任务繁重，必须突出重点，有序推进。要做到先布棋盘后落子，形成纵贯东西、连通南北、覆盖全国、辐射世界的区域发展空间格局，使城市群成为集聚人口和产业的主要平台。要点、线、面相结合，在点上形成一批中心城市和重点经济区，在线上优化城镇布局的设施网络，在面上建设宜居宜业宜游的美丽乡村。
《建议》提出，“以区域发展总体战略为基础，以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带“，科学谋划了未来五年区域发展空间的总体布局。
立足国际视野， 积极实施三大战略。实施" 一带一路" 战略，加强东中西互动合作， 全面提升开放型经济水平。实施京津冀协同发展战略，有序疏解北京非首都功能，优化京津冀城市群建设，打造中国经济发展新的支撑带。依托黄金水道打造长江经济带，上中下游协作互动，促进经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展，建设陆海双向对外开放新走廊。
坚持全国一盘棋的思想，继续有序推进东、中、西和东北“四大板块”区域发展。东部地区要加强陆海统筹协调发展，推动沿海开发开放向纵深推进。中部地区要发挥好承东启西的区位优势，实现工业化、城镇化和农业现代化的协调发展，促进就近、就地城镇化进程。西部地区要继续深入实施西部大开发战略，培育经济增长极，提高集中连片特困地区县城和小城镇的区域服务能力。东北地区要巩固振兴老工业基地成果，进一步加快经济转型，尽早实现全面振兴。
通过实施上述战略，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，推动区域空间利用均衡网络化，构建全方位对外开放的区域发展空间新格局。
城市群是我国人口、产业聚集的主要地区，是城镇化区域空间形态演化的高级阶段和主体形态。《建议》提出，“"发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群”，明确了今后五年的发展重点。
要遵循城市群发展客观规律，根据不同城市群发展阶段特征，实行分类指导。以建设世界级城市群为目标，重点优化提升京津冀、长三角和珠三角三大城市群的功能，使三大城市群继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，在更高层次参与国际合作和竞争， 形成推动中国现代化建设的主引擎和战略支撑。加快培育东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群，使之成为引领区域经济发展的重要增长极。要完善基础设施网络，优化城市群内分工合作，打造新的承载空间，提高人口承载规模，形成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美、文化魅力彰显的新型城市群。
《建议》提出：“发展一批中心城市，强化区域服务职能。”“推进重点地区一体发展、培育壮大若干重点经济区”。随着我国经济增长进入转型期，城市发展的传统动力逐渐减弱，迫切需要培育和激发新的发展动力，使城市发展更加生机勃勃，更好发挥中心城市的优势。
提升既有中心城市的功能和辐射带动能力。既要培育北京、上海等直接参与全球产业分工、文化交流的世界级城市，不断提高在世界城市网络中的地位，又要加快建设承接产业转移、带动区域发展的区域性中心城市，培育各类专业化城市。
加快培育发展一批新的中心城市。根据资源禀赋、区位条件、劳动力资源等因素，选择一批边境口岸地区、资源型地区、老少边穷地区、旅游文化资源丰富地区的节点城市，给予特殊的扶持政策，培育形成地区经济发展新的增长节点。
依托中心城市及其周边地区，加强城镇之间的要素流动和功能联系，促进产业协作、功能互补，形成支撑和带动区域经济发展的重点经济区。
城市是区域人口、产业高度聚集的空间。《建议》提出，“支持绿色城市、智慧城市、森林城市建设和城际基础设施互联互通”，指出了今后五年拓展城市发展空间的方向和重点。
加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，提升发展质量和环境容量。增加生活、生态空间，大幅度提高城市公共绿地面积，利用自然山体、湖泊水系等形成区域绿道网络。减少生产空间比例，提高容积率，清理和解决低效的产业园区和仓储用地。大力推进绿色交通、绿色设施、绿色建筑，加大能源资源的循环利用。坚决制止沿海沿江岸线的无序开发，保护好自然岸线，提高岸线利用质量。
推动城市立体化、智慧化发展。全面开展城市设计工作，完善城市的天际线、景观视廊，接续城市肌理和文脉。统筹城市地上与地下规划建设，加强城市地下空间的统筹开发利用，推进地下综合管廊、海绵城市建设。推动新一代信息技术和互联网技术创新利用，提高城市智能化水平，实现城市精细化管理。
加强城际基础设施互联互通。统筹推进城际间的交通、能源、水利、信息等基础设施建设，构建布局合理、设施配套、功能完善、安全高效的现代基础设施体系，提升基础设施互联互通和现代化服务水平。
农村地区发展空间的拓展，是拓展区域发展空间的重要内容，农村地区地域广阔，是经济建设和新型城镇化发展重要的支撑条件和生态保障空间。《建议》提出，“推进城乡发展一体化，开辟农村广阔发展空间”，明确了扩展农村发展空间的路径。
统筹城乡发展空间布局。建立健全城乡一体化的规划、建设、管理体制机制，推进城乡空间布局、基础设施、公共服务、产业发展的一体化。进一步落实工业反哺农业、城市支持农村的具体政策措施，推进城市公共设施和公共服务向农村地区延伸覆盖，推动城乡产业链的双向延伸对接，增强农村地区发展能力。
加强农村环境综合整治，提升镇村基础设施建设和公共服务水平。加大政府投入力度，积极吸收社会资本参与，加强农村污水处理和垃圾处理等设施建设，防治农村污染。拓展农村特色产业空间，促进乡村旅游产业发展，培育农村电子商务等经济新动力，提高传统产业现代化水平。保护农村特色风貌，传承乡土文化形式和内涵，保持村落与自然的和谐统一，建设美丽乡村。
拓展区域发展空间是一项综合性、全局性的系统工程。要按照中央全面深化改革的要求，大力加强体制机制创新，加快建立系统完善的空间规划管理制度，增加管制措施的系统性、针对性和有效性，提高区域空间治理能力。
空间规划是区域发展的指南，是区域空间开发利用各项活动的基本依据。要加快建立统一规范的空间规划编制体制，构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。以优化空间结构、强化空间治理为主要内容，整合目前各部门分头编制的各种类别、各有侧重的空间规划，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题。做好省级空间规划编制试点工作。
整合各部门力量，积极推进市县“多规合一”，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。加强对市县“多规合一”试点的指导，制定完善市县空间规划编制指引和技术规范，形成可复制、能推广的经验，创新市县空间规划编制方法，探索规范的市县空间规划编制程序，增强规划的科学性和透明度。
拓展区域发展空间，要注重留足做优公共空间，以公共空间为重点，加强规划管治。按照统一的土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等开发边界。严格执行城乡规划“三区四线”管理制度，严控建设标准，加强对城市地下空间的统筹规划。加强公共设施供给，营造适宜居住和创业的公共空间。
研究制定建立国家公园管理体制的总体方案，加强对区域重要生态系统和特殊公共空间的保护，实现永续利用。改革由各部门分头设置风景名胜区、自然保护区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等体制，将这些分头设置的保护地实施功能重组，统一整治设置为国家公园，实施更加严格的保护措施。
建立健全拓展区域发展空间的绩效考核评价机制和责任追究机制。研究建立可操作、可量化的拓展区域发展空间指标体系，制定拓展区域发展空间绩效评价考核办法，加强监督检查。将拓展区域发展空间的目标任务实施完成情况，纳入地方党政领导干部考核和离任审计。制定完善区域空间开发保护、空间规划编制审批与实施管理、市县“多规合一”、国家公园管理等方面的法律法规，明确法律责任，强化责任追究。
注：文章出自：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》辅导读本.本书编写组编著,-北京:人民出版社,2015.11.